Por: Dominika Biegon
La reforma de la gobernanza de la política económica está actualmente en pleno apogeo en Bruselas. La Comisión Europea esbozó sus primeras propuestas de reforma en noviembre del año pasado. Seguirán iniciativas legislativas concretas en la primera mitad de 2023. Si bien este tema puede parecer un poco arcano, en realidad no lo es. Se trata nada menos que de un reajuste a la política financiera de los Estados miembros.
Impulsar la inversión pública es clave. Según las reformas que finalmente se acuerden, los Estados miembros tendrán más o menos margen para utilizar la inversión pública para financiar la transformación socio-ecológica. En este sentido, las propuestas de reforma no van tan lejos como los sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil querían. El paquete de reformas no contiene una regla de oro para financiar inversiones netas mediante préstamos, por ejemplo. Pero las propuestas de la Comisión contienen importantes innovaciones en la política de inversión. Que sean suficientes para cerrar la inmensa brecha de inversión depende de muchos factores, entre otros, de si las propuestas irán acompañadas de medidas de política industrial.
Una situación tensa
Desde una perspectiva sindical, otra consideración es clave para el próximo proceso de reforma. En el contexto de la COVID-19 y la crisis energética, los niveles de deuda han aumentado sustancialmente en muchos Estados miembros. Eso significa que la presión para consolidar pesará cada vez más en los presupuestos nacionales en el futuro previsible. Mientras tanto, el Banco Central Europeo (BCE) ha implementado un endurecimiento de la política monetaria sin precedentes en los últimos meses, y el final aún no está a la vista. Esto ya ha aumentado considerablemente los costes de refinanciación de los Estados miembros. Además, las tasas de inflación en la zona del euro se distancian cada vez más, especialmente entre Europa oriental y occidental. Esto podría dificultar el funcionamiento de una política monetaria única. Por lo tanto, la situación en la unión monetaria es tensa y no se puede descartar una nueva crisis monetaria.
Los recuerdos de la última crisis de la Eurozona siguen vivos, especialmente de la posterior política de austeridad impuesta por la Troika, compuesta por la Comisión Europea, el BCE y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Los sindicatos insisten en que una institución tecnocrática como la Troika nunca más debería poder presionar a los Estados miembros para que reduzcan las pensiones y los salarios del sector público o socaven la cobertura de la negociación colectiva. Por lo tanto, una reforma de la gobernanza económica de la UE debe descartar efectivamente una política de austeridad rígida esta vez.
Naturalmente, cualquier unión monetaria debe tener reglas para garantizar que los Estados miembros apliquen una política presupuestaria sostenible. Después de la crisis financiera, sin embargo, fueron demasiado lejos. La campaña de austeridad de la Troika tuvo consecuencias sociales fatales. Y ni siquiera logró la anhelada consolidación presupuestaria porque las llamadas reformas estructurales asfixiaron el crecimiento económico. Los estudios económicos también han demostrado que el sistema del euro, en otras palabras, las instituciones y reglas de la unión monetaria, ha impuesto enormes presiones de ajuste macroeconómico que han recaído sobre los hombros de los trabajadores comunes. Esto afecta no solo a los llamados países del Programa que reciben ayuda financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad, sino también a muchos países centrales de la unión monetaria.
¿Qué implican las propuestas de reforma?
¿Pueden los reglamentos propuestos por la Comisión garantizar que no habrá una política de austeridad 2.0 o reformas estructurales forzadas, destinadas unilateralmente a impulsar la competitividad de los precios, principalmente mediante la supresión de salarios y derechos sociales? Sigue sin estar claro. El hecho es que la Comisión Europea propone una ligera desviación de una política fiscal basada en reglas. En otras palabras, las negociaciones políticas entre los Estados miembros y la Comisión están destinadas a volver al centro de la coordinación de las políticas económicas. La reducción de la deuda ya no se determina «mecánicamente» sobre la base de parámetros macroeconómicos, sino que se acuerda en negociaciones con los Estados miembros.
Esto también implica un aumento significativo en el margen de discrecionalidad de la política fiscal de la Comisión Europea. Si las reformas se aplican como propone la Comisión, tendría carta blanca para prescribir las políticas presupuestarias de los Estados miembros de acuerdo con sus propias preferencias. Después de todo, la Comisión define los parámetros del análisis de sostenibilidad de la deuda y formula en gran medida las recomendaciones específicas por país que los Estados miembros tienen que aplicar para obtener una prórroga en la reducción de su deuda. Además, lleva a cabo negociaciones con los Estados miembros sobre sus planes cuatrienales, incluidos los gastos, las reformas estructurales y los planes de inversión. Estos pueden ser modificados sólo en casos excepcionales. Si la Comisión y los Estados miembros no pueden llegar a un acuerdo, los límites de gasto de la primera se aplicarán automáticamente.
Queda por ver qué políticas sustantivas surgirán de todo esto. Por un lado, el foco en las negociaciones políticas representa una oportunidad. Ese enfoque podría generar pautas de política fiscal bastante más matizadas. Los desafíos específicos de cada país podrían ejercer más influencia en la reducción de la deuda. Si se aplica correctamente, podría acordarse con los Estados miembros una reducción de la deuda más moderada, dándoles más libertad de acción para financiar inversiones públicas y estimular el crecimiento. Las propuestas de la Comisión podrían, por lo tanto, marcar el comienzo de una aplicación más flexible de las normas. Y, sin embargo, el Ministerio de Finanzas de Alemania, que parece temer exactamente este escenario, ha exigido que las reglas fiscales no se negocien.
Por otro lado, también es imaginable un escenario inverso. Supongamos que las condiciones macroeconómicas se deterioran aún más en detrimento de los Estados miembros altamente endeudados. Las condiciones de financiación parecen cada vez más sombrías y los especuladores comienzan a apostar por el impago soberano de Italia. La Comisión Europea se vería sometida a una enorme presión para conseguir que los Estados miembros intensificaran sus medidas de austeridad. O el equilibrio político del poder dentro de la Comisión podría cambiar y los neoliberales de línea dura, con un asiento en la mesa de negociaciones, llegarían a redactar las recomendaciones específicas para cada país. En ese caso, la Comisión no podría impedir la imposición de una estricta política de austeridad en los Estados miembros. Y, a diferencia de hace una década, ahora tiene toda una serie de sanciones para hacer cumplir la implementación. Puede amenazar a los Estados miembros con la retirada de fondos estructurales y dinero del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, así como imponer multas. Y se pueden esperar aún más sanciones, dirigidas a la reputación del Estado miembro en cuestión.
La necesidad del control democrático
El problema con la agenda de reforma de la Comisión Europea, desde un punto de vista sindical, no es que la política fiscal de la UE sea más una cuestión de negociación, sino que se negociará en un ámbito político más allá del control democrático. En otras palabras, si bien sería bueno que la futura política fiscal europea estuviera más determinada por negociaciones políticas y menos por la aplicación mecánica de reglas, la política fiscal no es un asunto técnico para delegar en tecnócratas. Como subrayan Mark Dawson y Adina Marikut-Akbik, hasta ahora la Comisión Europea ha aplicado métodos en este ámbito que corresponden más bien a las convicciones de una autoridad reguladora independiente responsable de decidir sobre cuestiones técnicas. Estos mecanismos de gobernanza no son adecuados para los asuntos altamente políticos que se negocian en el marco de la coordinación de políticas económicas. La gobernanza política tecnocrática ha contribuido, entre otras cosas, a que los Estados miembros perciban que las directrices de la política fiscal de la UE a menudo son «impuestas por Bruselas» y no se aplican de forma eficaz.
Más negociaciones políticas son definitivamente el camino correcto a seguir, pero también deben estar más integradas democráticamente. Por lo tanto, la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB), en un documento de posición reciente, ha exigido que se analicen los mecanismos de control de políticas de la gobernanza económica de la UE. La próxima reforma debe ir acompañada de una amplia democratización.
La DGB reclama, entre otras cosas, que: en primer lugar, el proyecto de ley que se espera que presente la Comisión en el primer semestre de 2023 se adopte en el marco de un procedimiento legislativo ordinario con la participación del Parlamento Europeo. En segundo lugar, el futuro texto legal debe contener estándares mínimos para la participación parlamentaria en la formulación de los Planes Cuatrienales. También debe garantizarse la participación efectiva de los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil. En tercer lugar, debería mejorarse el papel del Parlamento Europeo en el Semestre Europeo para coordinar la política económica. La participación del Parlamento Europeo debería garantizar que las recomendaciones de reforma de la Comisión no entren en conflicto con los objetivos políticos fundamentales de la UE, como el Pacto Verde o el Pilar Europeo de Derechos Sociales. Cuarto, los cambios en los planes cuatrienales deberían facilitarse en caso de un cambio de gobierno o un cambio en las condiciones macroeconómicas. Los aumentos en el gasto estatal también deben ser factibles si se compensan con las medidas fiscales apropiadas, sin tener que desplegar todo el proceso una vez más. Finalmente, los detalles de los análisis de sostenibilidad de la deuda deben establecerse de manera transparente y democrática.
Como resultado, una mayor democratización y politización de la política fiscal europea también impulsaría los recursos de poder de los sindicatos. Si la toma de decisiones políticas no se basara en datos de expertos supuestamente objetivos, sino que se discutiera y elaborara en la arena política, podríamos usar nuestras redes y canales de influencia establecidos para hacer que se escuchen nuestras demandas políticas.
Sin embargo, la democratización claramente no puede resolver todos los problemas de la unión monetaria. El hecho es que sus Estados miembros están particularmente expuestos a las presiones del mercado en ausencia de un prestamista de última instancia. Este problema estructural solo puede resolverse mediante la introducción de eurobonos, que la DGB ha defendido durante mucho tiempo. En cualquier caso, la democratización no es garantía de un mejor equilibrio social en las recomendaciones políticas de la Comisión Europea. Pero impulsar los controles democráticos al menos significaría que los errores tecnocráticos serían examinados y criticados más de cerca en la arena pública. El control de las finanzas públicas es un derecho soberano parlamentario. Este principio básico debe aplicarse finalmente también a nivel europeo.
Proloquios 