Por: Sarah Bauerle y Emily Kilcrease.

En octubre, el gobierno de Biden anunció una serie de nuevos controles de exportación unilaterales para limitar la capacidad de China para producir chips y desarrollar computadoras de alto rendimiento. Apenas un mes antes de que se anunciaran las regulaciones más estrictas, el asesor de Seguridad Nacional, Jake Sullivan, anunció una importante revisión de la estrategia estadounidense para la competencia tecnológica. Hasta entonces, EE. UU. había prohibido la exportación de chips u otra tecnología a China si se desarrollaban o podían usarse con fines militares. Lo mismo se aplica si una transferencia de tecnología hubiera puesto en peligro la ventaja de conocimiento de los EE. UU. sobre sus competidores en áreas que también afectan a las fuerzas armadas. De ahora en adelante, según Sullivan, Estados Unidos tendría que “mantener el mayor liderazgo posible” en ciertos campos de la tecnología, a saber, en todas las áreas de aplicación de la producción de chips y el desarrollo de computadoras de alto rendimiento en las que los límites entre las aplicaciones civiles y militares son borrosos.

Estos controles de exportación y, en particular, las disposiciones de la reglamentación de productos directos extranjeros son una expresión del hecho de que EE. UU. está explotando su posición de poder en la cadena de suministro de semiconductores y utilizándola como “arma” en detrimento de otros. La Reglamentación de Productos Extranjeros Directos permite que EE. UU. ejerza un control extraterritorial en determinadas circunstancias, por ejemplo, para evitar que empresas no estadounidenses vendan semiconductores fabricados con instalaciones estadounidenses a China. Además, Estados Unidos tendría el dominio del mercado en programas e instalaciones dedicados al diseño y fabricación de semiconductores y chips dedicados para aplicaciones específicas de inteligencia artificial (IA). Desde esta posición privilegiada, podrían intentar obstaculizar el desarrollo de tecnologías propias de China en los campos de la microelectrónica y las computadoras de alto rendimiento. De manera similar, EE. UU. eventualmente usó el dominio del dólar estadounidense para excluir a individuos y Estados del sistema financiero mundial.

Pero la posición de EE. UU. en la cadena de suministro de semiconductores no se puede comparar con la supremacía de su moneda en las finanzas mundiales. Las cadenas de suministro de tecnología pueden adaptarse y reorganizarse más rápido que el sistema financiero basado en el dólar. Peor aún, tal razonamiento es peligroso porque induce a error a los formuladores de políticas haciéndoles creer que la acción unilateral seguramente funcionará y que elimina la necesidad de construir alianzas multilaterales para garantizar la efectividad de los controles de exportación. Además, se debilita la unidad de Occidente, que tendría que superar de forma conjunta los desafíos sistémicos que le plantea China. Si bien los líderes estadounidenses se han comprometido a persuadir a los aliados y socios clave para que implementen controles similares de manera conjunta, las decisiones de los EE. UU. se anunciaron por sí solos y un acuerdo con otros países sigue siendo incierto.

Para comprender cuál es la mejor manera de utilizar los controles de exportación u otras herramientas geoeconómicas, primero se debe observar la posición de EE. UU. en las cadenas de suministro globalizadas, así como la estructura y los procesos de ajuste a los que están sujetas estas redes. A diferencia del caso del dominio del dólar en el sistema financiero mundial, la posición de EE. UU. en las cadenas de suministro de tecnología de punta es vulnerable a las conmociones. Sin embargo, al coordinar su estrategia y políticas geoeconómicas con socios y aliados clave, EE. UU. puede fortalecer su posición y evitar que su poder dentro de las redes se desvanezca con el tiempo.

Para que los Estados puedan utilizar la integración del mercado a su favor durante un período de tiempo más largo, deben ocupar una posición dominante en una estructura de red jerárquica. La posición central del dólar estadounidense en la infraestructura financiera mundial es el ejemplo clásico de una red jerárquica en la que EE. UU. puede tener una clara supremacía y usarla para imponer sus objetivos geopolíticos. La estrategia de sanciones de Estados Unidos se basa en esta premisa. El sistema financiero global no puede alinearse fácilmente con una alternativa al dólar porque los llamados efectos de red de la moneda son omnipresentes: al igual que una plataforma de redes sociales, cuanto más se usa una moneda, más útil se vuelve. El dólar estadounidense es tan resistente que puede mantener su supremacía incluso en caso de shocks extremos como la crisis financiera de 2008.

Sin embargo, los políticos no deberían entrecerrar los ojos con demasiada atención a las experiencias de EE. UU. con las sanciones financieras, ni deberían caer en la falacia de que el dominio del dólar puede equipararse con la posición de EE. UU. en la cadena mundial de suministro de semiconductores. Esta cadena de suministro no se puede utilizar con tanta eficacia en detrimento de otros como el sistema financiero mundial, porque es tan compleja que todos los actores pueden adaptarse a los cambios con el tiempo. Consiste en varias redes con diferentes entradas, creando una especie de cuello de botella en muchos países diferentes. Con el 46% del mercado global de semiconductores valorado en 528 mil millones de dólares, EE. UU. fue posiblemente el centro más influyente en 2021. Son líderes mundiales en diseño de software de programas de automatización, parte esencial del desarrollo de circuitos complejos para chips de última generación. Junto con los Países Bajos y Japón, dominan la producción de equipos y sistemas para la producción de semiconductores, un área conocida como «herramientas».

Pero Estados Unidos depende completamente de Taiwán y Corea del Sur para la producción de semiconductores de última generación. Es más: solo el 11% de la producción mundial de chips corresponde a EE. UU. Las materias primas necesarias para fabricar microchips también se concentran en unos pocos países, incluida China. Los proveedores fuera de los EE. UU. dominan las áreas de prueba, ensamblaje y empaque al final del proceso de producción. Las redes de producción de múltiples capas, a menudo superpuestas, crean dependencias complejas entre diferentes ubicaciones de producción en diferentes partes de la cadena de suministro, especialmente entre China, Japón, Corea del Sur, Taiwán, EE. UU. y países europeos. Algunos países dominan ciertas partes de la cadena de suministro más que otros, pero ningún país domina toda la red.

Debido al alto costo de producción, existe una tendencia a la concentración en todas las partes de la red, de modo que, en cada área de producción de semiconductores, una o dos empresas tienen una participación dominante en el mercado mundial. Esto crea cuellos de botella individuales que los EE. UU. y otros actores pueden explotar a corto plazo. La construcción de una instalación para fabricar obleas (componentes clave en la fabricación de semiconductores) cuesta entre 10 y 20 mil millones de dólares estadounidenses. El desarrollo de nuevas plantas implica altos costos de investigación y desarrollo y largos plazos de entrega, lo que favorece la consolidación de la industria.

Por ejemplo, el fabricante de chips holandés ASML utiliza la litografía EUV, que tardó tres décadas en desarrollarse y requirió múltiples adquisiciones, miles de empleados altamente calificados y una estrecha colaboración con los proveedores de tecnología. Los altos costos fijos, la complejidad técnica y la gran necesidad de personal calificado promueven la especialización y segmentación de los mercados, de manera que pocos proveedores dominan muchas partes importantes de la cadena de suministro. Para mantener su posición dominante en la cadena de suministro, estas empresas deben invertir constantemente en innovación, investigación y desarrollo. Las empresas y los países se encuentran en una competencia feroz constante, y los que se quedan atrás siempre corren el peligro de ser reemplazados por otros.

El hecho de que EE. UU. o cualquier otro país pueda usar su posición en la cadena de suministro de semiconductores en detrimento de otros depende de qué tan fácil sea para los países individuales reorganizar partes importantes de la cadena de suministro. Reemplazar un nodo clave en la red es una tarea compleja que requiere paciencia, grandes cantidades de dinero y mucha innovación técnica. Sin embargo, no es necesario reorganizar toda la red de semiconductores para ello, basta con que uno o dos actores comprometidos, dotados de las capacidades técnicas y el presupuesto necesario para la investigación y el desarrollo y alimentados por incentivos económicos, copien las áreas de producción de otro país. El mercado de semiconductores es bastante violento, la tecnología se está desarrollando rápidamente. Los ingenieros están logrando avances revolucionarios en el desarrollo de chips más modernos, así como métodos de producción más eficientes y confiables. La estrella de los principales fabricantes de tecnología puede ascender, caer y volver a ascender; a menudo con un apoyo gubernamental masivo. Si bien encontrar alternativas a los EE. UU. puede no ser fácil, los competidores serios podrían hacerlo, especialmente si conservan otras fuentes de tecnología y habilidades.

Las herramientas, una de las tecnologías de cuello de botella que se supone que se le negará a China por los nuevos controles de exportación de EE. UU., ilustra cuán dinámica es la industria. En la actualidad, un puñado de empresas estadounidenses (Applied Materials, KLA y Lam Research) dominan tecnologías de herramientas clave. Sin embargo, empresas extranjeras como ASML y la japonesa Tokyo Electron son líderes del mercado en áreas adyacentes de la cadena de suministro y, por lo tanto, pueden reemplazar las tecnologías estadounidenses en el mediano plazo. Dado que la retirada forzosa de los productores de herramientas de EE. UU. del mercado chino crea una apertura natural del mercado, estas empresas extranjeras pueden estar apuntando precisamente a eso. También es probable que estén interesados ​​en eliminar la tecnología estadounidense de sus propias cadenas de suministro para evitar la amenaza de más controles de exportación estadounidenses.

La reciente expansión sin precedentes de reglas extraterritoriales en los controles de exportación de EE. UU. alimenta enormemente estos temores y aumenta el riesgo de que otros países o empresas congelen a los proveedores de EE. UU. para mantener su autonomía y seguir vendiendo a nivel mundial, incluso en China. Fuera del mercado chino, los proveedores de herramientas de EE. UU. también podrían ver una disminución de las ventas debido a que los fabricantes de chips en otros países están eliminando los equipos estadounidenses de sus líneas de producción para evitar el brazo largo de la nueva política de control de exportaciones de EE. UU.

Cuando EE. UU. impuso controles extraterritoriales agresivos en 2019 para cortar el suministro global de chips para el gigante chino de telecomunicaciones Huawei, ralentizó significativamente la expansión de Huawei. Pero estas medidas estaban dirigidas a una sola empresa, no a un segmento completo de la industria tecnológica de China. La introducción unilateral actual de controles extraterritoriales de gran alcance por parte de EE. UU. podría sacudir la cadena de suministro más que las medidas contra Huawei en ese momento. Es probable que las empresas y los Estados extranjeros lleguen a la conclusión de que su dependencia de la tecnología estadounidense es una vulnerabilidad que deben abordar.

Los proveedores de herramientas de EE. UU. pueden enfrentar tiempos difíciles, ya que pueden generar menos ingresos para inversiones en innovación a medida que se reducen las oportunidades de mercado. Esta misma dinámica se desarrolló en los viajes espaciales comerciales a principios del siglo XXI después de que EE. UU. impusiera unilateralmente controles más estrictos sobre las exportaciones de satélites a China. La cuota de mercado y los recursos estadounidenses se redujeron porque las empresas europeas ofrecían productos sin componentes estadounidenses, incluso en el mercado chino. Los controles de exportación actuales sin duda tendrán un impacto a corto plazo, ya que excluyen a China de las herramientas, pero es poco probable que este cuello de botella dure mucho tiempo, ya que otros proveedores ingresan a la cadena de suministro.

El caso de los semiconductores muestra que los países individuales no pueden simplemente explotar la integración del mercado en detrimento de otros, especialmente en cadenas de suministro con dependencias complejas y superpuestas. Ciertas empresas pueden mantener ciertos cuellos de botella tecnológicos en la cadena de suministro de semiconductores, pero solo a través de una competencia constante. Esto crea una estructura de la cadena de suministro que se puede cambiar a mediano plazo y es más difícil de controlar para los actores individuales. En otras áreas de la tecnología, como la inteligencia artificial y la computación cuántica, el liderazgo mundial también se disputa ferozmente, con complicaciones similares. En todas estas áreas, es importante que EE. UU. considere dichas barreras al planificar políticas inteligentes y efectivas para fortalecer su liderazgo tecnológico.

En este contexto, EE. UU. debe crear rápidamente un consenso entre todas las economías modernas para la competencia tecnológica con China, que también incluye una posición común sobre un papel adecuado para los controles de exportación. Si bien EE. UU. no domina toda la cadena de suministro de semiconductores, tiene la gran ventaja de contar con sólidas alianzas y asociaciones con la mayoría de las ubicaciones de fabricación, que también representan nodos clave en la red. El riesgo de que otros actores simplemente llenen el vacío dejado por los EE. UU. puede reducirse drásticamente con una estrategia más coordinada. La acción multilateral puede ayudar a mantener a EE. UU. en las redes y fortalecer el impacto de todos los controles de exportación en China. Por ejemplo, las herramientas estadounidenses podrían ser reemplazadas por productos holandeses y japoneses a mediano plazo, pero a China le resultaría mucho más difícil copiar las tecnologías de los tres países por su cuenta. Por lo tanto, los informes de prensa recientes sobre el progreso en las negociaciones entre estos países son alentadores; sin embargo, aún no es posible juzgar si las conversaciones conducirán a un acuerdo que cree un verdadero cuello de botella controlado multilateralmente.

Estados Unidos todavía tiene trabajo por hacer antes de que se pueda llegar a un acuerdo de este tipo. Eso incluye responder a las preguntas de si es realmente prudente contener las capacidades de China y si otros países tienen la autoridad legal y el poder de ejecución para implementar las medidas deseadas. En discusiones difíciles con sus socios, deben aclarar cuánto margen de maniobra debe haber en relación con las llamadas tecnologías de doble uso, es decir, aquellas que pueden usarse tanto militar como comercialmente. Aunque los socios clave, como EE. UU., ven a China como una amenaza estratégica, persisten desacuerdos fundamentales sobre la eficacia de la acción de EE. UU. y los problemas asociados con controles de exportación más estrictos. Un acuerdo multilateral basado en la amenaza de más controles extraterritoriales de EE.UU. puede ser conveniente a corto plazo. Sin embargo, significará que los aliados y sus industrias de semiconductores pueden temer las desventajas de su dependencia de la tecnología estadounidense y esforzarse por desarrollar alternativas. La amenaza de nuevos controles de exportación no es suficiente. Los líderes estadounidenses deben trabajar con sus socios para desarrollar un entendimiento común sobre la mejor manera de lidiar con el auge tecnológico de China.

La elaboración de una estrategia coherente para un comportamiento responsable en la competencia tecnológica con China nunca ha sido más urgente que hoy. Más allá de los controles de exportación, la administración de Biden y el Congreso están discutiendo una gama de nuevas herramientas para abordar las amenazas percibidas del enredo económico con China, incluidas restricciones sin precedentes a la inversión estadounidense en China. En última instancia, el objetivo podría ser frenar la entrada de importantes tecnologías, capital y conocimientos estadounidenses en los sectores de alta tecnología de China. Pero, así como EE. UU. no puede usar y armar de manera efectiva su posición no dominante en la cadena de suministro de chips contra otros, tampoco podrá desacelerar por sí solo todos los avances tecnológicos en China.

Ver artículo completo – IPS – Journal.